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李妍

 
 
 

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李妍  

80后,生于小平故乡,读于小平母校,后转入李鹏夫人之母校继续就读,故常自认有伟人他媳妇之气质。无奈造化弄人,只得转入评论与众男人们抢口饭吃,笃信定能在评论中发散女性之魅惑。现供职于重庆某报社,任评论员兼评论编辑。 本博客皆为个人原创文章,保留版权,转载请告知。 邮箱:laoji0073@sina.com 约稿联系可留小纸条或QQ:6432804

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户籍改革的顶层设计与底层试验  

2013-09-13 16:57:09|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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李妍 《阳光》第153期专稿

 

历史学者葛剑雄曾多次描述过,1957年,自己一路坐着小船从浙江一个小镇迁到上海读书的情形:我几个月后学会讲上海话了,跟上海孩子没有区别。而到了1958年,《中华人民共和国户口登记条例》颁布,国人失去迁徙的自由。

在那个经济增长无法负担城市居民公共福利的时代,户籍制度开始扮演分配社会公共资源的重要角色。直到现在,户籍藩篱最终制造出分隔明显的城乡二元社会,把每一个人都锁定在了特定的福利阶层。葛剑雄所说的那个自由求学的年代一去不复返:大城市里,外来工人的孩子很多时候进不了“正常”学校,就是进了,也不能在当地考大学。

户籍制度下的教育权分割,只是户口制造的权利差距的一方面。正如不少学者所说:目前的户籍制度已经不仅是一种人口登记和管理制度,更成为了一种身份制度。户籍制度不断被附加上各种保障、福利和公共服务的内容,不同户籍身份的人获得的是不同形式和程度的保护。在现行户籍制度之下,城乡居民在教育、医疗、养老、计生、土地占用等诸多方面,享有的福利待遇天差地别,直接制造了城乡居民之间法律地位和社会待遇的不平等。

随着中国改革开放,过度进行身份捆绑的户籍制度,越来越丧失其道义和理由。从上世纪80年代中期开始,户籍制度改革即已起步。直到最近,国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》,报告中称,中国将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是中国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

此前,各大城市就曾陆续推进户籍制度改革,改革的困境和值得镜鉴的地方是什么?新一轮户籍改革起航,这轮改革能不能将城市变封闭为开放,变户籍僵化为流动,打破身份禁锢,重建权利公平与市场活力呢?

 

户籍改革的权利与市场呼声

因没有上海户籍且不符合上海10类参加高考人员条件,2012年,从小生活在上海的江西籍女孩占海特在微博上争取异地高考权利,与沪籍人士就异地高考“约辩”,这让占海特和她的家庭一时站在舆论的风口浪尖。热闹交锋的背后,是被搅动起来的激烈的社会心理对峙。制造出城乡二元结构沉疴的户籍制度,似乎正在撕裂社会,加剧城乡居民的心理裂痕。

据统计,由于户籍壁垒等制度因素,目前2亿农民工,其后代面临巨大的裂变:其中5800万成为隔代抚养的留守儿童,2700万随着父母进城成为流动儿童,但很难享受到城市孩子同等的社会福利。城乡分割、地区隔离的户籍制度,最终导致了社会利益结构的严重失衡。户籍制度形成了一种显性化、制度化的社会不公平。在这种制度下,世界各国工业化和城镇化普遍出现的人口和劳动力的乡村——城市的迁移,在中国则演变成为大规模的人口流动,并由此引发了诸如“留守儿童”、“流动儿童”等一系列社会问题。

可以想象,不管是留守儿童,还是流动儿童,如果在一个并不公平、健全与健康的教育环境下成长,又如何能够成长为一个具有健全人格与心理的人?这样一个庞大群体,倘若生活、成长在一个充满制度歧视的城市里,又如何保证他们与城市居民之间不会产生心理裂痕、行为摩擦?人生而追求自由、公平,被一纸户籍禁锢住的人们,他们对教育、医疗、养老、公共服务等一系列公平权利的诉求又该如何实现?

除了追求平等国民待遇的权利呼声,近几年来,户籍制度改革呼声之所以日趋高涨,还有一个重要背景,那就是中国的人口红利正在逐步失去,人口结构呈现“未富先老”的特征。许多经济学家和政府决策者认为,只有加快让农民变为市民的步伐,才可以延缓人口红利消失的速度。并且,站在市场的角度来说,人口只有跟随市场需求自由流动,而不是被动禁锢于某地,才可能通过市场之手,将人口资源进行最优化配置,从而促进经济向好发展。

 

 

户籍改革的顶层设计

正是在权利公平与市场经济的呼声中,自上个世纪80年代中期开始,户籍制度改革开始起步,中间经历“暂住证”、“蓝印户口”阶段。到2001年3月,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,规定凡在县级市市区和所辖建制镇“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等,符合上述条件的,统一登记为城镇常住户口”。

那时,户籍藩篱的松动,更多只涉及县级市和所辖建制镇。到2003年,全国13个省才宣布取消本区域农业和非农业户口的差异,全部作为市民进行登记。但这些变化,其意义更多也只是体现在形式上。

直到2011年1月26日,国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。与以往在一些地区进行的户籍制度改革相比,这个文件标志着中国的户籍制度改革迈出了实质性的一步。

在这次《通知》中,不仅首次放开了地级市户籍,对全国范围内中小城市和建制镇的落户条件做出了统一、明确、具体的规定,也开始把户籍与一些福利制度相剥离,并在落户条件的规定体现了在社会公平方面的进步。比如,《通知》规定的落户条件为“在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)……”,这其实更多地关注到了普通劳动者,特别是中低收入家庭的利益。

但2011年的《通知》对户籍制度的改革也并不完美。一个最大的问题是,它没有把聚集了绝大部分优质公共资源的直辖市、省会城市和其他大城市包含在内。这就使得那次的户籍改革失色很多。或许也可以这么说,这次改革更多只是体现了中国户籍制度的一贯思路:“控大放小”,在政策取向上只是防止“大城市病”,目的主要也是把流动人口引向中小城市。

这明显与现实需求不相匹配。第六次全国人口普查结果显示,在过去10年间,常住人口增幅最大的区域是特大城市、大城市最为密集的京津地区、长三角地区和珠三角地区。也就是说,对外来人口吸引力最大的,依然是这些大城市。因此,户籍制度改革的关键,不仅是让这些大城市放开怀抱,承载那些渴求城市生活的外来人口,更需要切实改善城市的福利承载力,让这些融入城市的外来人口,能真正与城市人一起,享受到无差别的国民权利与福利。

从这个意义来说,今年的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》,在户籍制度改革层面,可谓是大踏步前进。其中不仅对小城镇、小城市、中等城市放开了户籍管制,更提到要“逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件”。顶层设计为户籍改革打开了口子,指出了具体路径,伴随着“城镇化”成为新一任中央领导集体着力推动的核心词汇,这其实也意味着,更多的外来人口将有望从农村、外地移居到城镇、大城市甚至是特大城市,而附着在户籍上的各种差异巨大的公共福利也有望逐渐剥离,去真正实现社会保障的普惠化。

 

户籍改革试验田的经验与困境

事实上,作为户籍改革的试验田,中国不同发展水平的地区在如何推进户籍制度改革的问题上,早已进行了不同的探索,也出现了不同的模式和做法。这些模式和做法既能为中国今后的户籍制度改革指出具体可行的路径与方向,也能够通过试验发现问题与困境,让今后户籍改革少走弯路,多一些经验和镜鉴。

居住证制度是户籍制度改革的内容之一。在中国东部很多城市,已经陆续开始实施居住证制度。上海是最早实施居住证制度的城市,当初实施的目的主要是为了吸引优秀人才和投资,后来扩展到所有在上海居住的非本市户籍的境内人员,都必须办理居住登记,持有居住证一定年限后可以转为上海市户籍人口。

广东则从2009年开始探索外来工积分制入户政策,到2010年,全省3000多万外来人口都办理了居住证,有超过10万外来人口通过积分入户政策成为广东城镇户籍人口。据介绍,所谓积分制入户,是指通过科学设置和确定积分指标体系,对农民工入户城镇的条件进行指标量化,并对每项指标赋予一定分值,当指标累计积分达到规定分值时,农民工即可申请入户城镇。符合积分入户条件的农民工,其配偶和未成年子女也可以随迁。这项制度意味着户籍制度坚冰开始在珠三角融化,并且迈出了实质性户籍改革步伐。

通过实施这类居住证制度,东部地区改变了过去完全把外来人口排斥在外的做法,通过对外来人口加入本地户籍设置门槛和条件,有选择地吸纳外来人口。这不仅打开了外来人口融入城市的现实通道,也为经济转型升级聚集了人力资源优势。

在西部,作为长期劳动力输出地的重庆,在东部地区企业因劳动力成本压力开始向内地转移的情境下,为了把农民工留在本地,延续人口红利,承接产业转移,则开始积极探索吸引农民工在城镇落户的具体做法。2010年,重庆开始实施城乡户籍制度改革,其目的就是把那些已经在城镇稳定就业、有固定住所或纳税能力的农村户籍人口转变为城市户籍,享受和市民同样的就业、教育、医疗、养老等公共服务。通过提供均等化的城市公共服务,去延续人口红利,承接产业转移,推动经济发展。

尽管各地对户籍制度改革都进行了有益探索,但从现实经验来看,这些探索依然存在一些现实困境。由于在现行财税体制下,地方政府预算收入由上级支付,按其户籍人口核定。户籍制度直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩,对政府而言,农民进城入户前期需要支付大笔费用,这很可能成为一种沉重的负担。比如重庆的户改实践在养老、教育等方面依然存在一系列难题。而对农民而言,因为进城却要失去土地,也必定会感到不甘心不放心。

身份统一登记为“居民户口”是容易的,但要让农民真正成为城市居民却依然很困难。从根本上来说,改革户籍制度的困难或许并不在户籍制度本身,而在于如何处理附着在户籍制度上的各类社会政策和公共服务的差异,如何从具体操作层面解决财税体制、农民进城的成本核算等问题。这些困难其实主要来自于地区发展水平上的巨大差异,如果这些差异不消除,户籍制度就很难得到实质改革。

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